Una interessante intervista a Daniele Gallo, professore ordinario di diritto dell’Unione europea alla Luiss di Roma pubblicata su Pharmacy Scanner, il 20 luglio 2026 si affronta il problema della compatibilità con le norme UE dell’emendamento al ddl delega per il riordino della legislazione farmaceutica che invoca limiti più severi per le catene del capitale.
Il percorso parlamentare del DDL delega infatti, ha prodotto, la settimana scorsa, un emendamento destinato a far parlare di sé. Si tratta del numero 3.144 a firma di senatori esponenti dell’opposizione, che introduce una raccomandazione al Governo per abbassare i limiti quantitativi di titolarità delle farmacie in mano alle società di capitali e ridurre così le quote massime di controllo e stringere i paletti per le catene del capitale nella distribuzione farmaceutica al dettaglio.
La decima commissione Igiene e Sanità del Senato lo ha approvato l’8 luglio 2026 e l’emendamento ha superato anche il successivo vaglio della Commissione Bilancio e della Prima Commissione Affari
La questione non è nuova. Già tra il 2018 e il 2019 il Parlamento aveva tentato di introdurre norme analoghe, tutte poi cadute per timori di incompatibilità con il diritto europeo.
I timori sono ben riposti, la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, infatti ribadisce che gli Stati membri conservano competenza in materia di organizzazione del servizio sanitario, ma devono esercitarla nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), in particolare la libertà di stabilimento, sancita dall’art. 49 TFUE, e la libera circolazione dei capitali, tutelata dall’art. 63 TFUE (Sentenze Watts C-372/04 e Hartlauer (C-169/07).
Qualsiasi restrizione alla titolarità delle farmacie deve quindi superare un test articolato su tre criteri:
Secondo l’intervistato l’emendamento appare vulnerabile su tutti e tre i fronti.
Sul criterio dell’idoneità, il punto debole è già nell’impostazione di fondo: non risulta chiaro in che modo abbassare il tetto di controllo delle catene del capitale serva a meglio tutelare la salute pubblica. Le piccole farmacie sono già protette dalla pianta organica, che riserva a ciascuna un bacino di riferimento, e la Corte di Giustizia ha già giudicato questa normativa compatibile con il diritto comunitario.
Sul criterio della necessità, l’emendamento non è corredato da analisi di mercato, dati economici o evidenze empiriche che dimostrino l’insufficienza della disciplina vigente. Se l’obiettivo fosse prevenire fenomeni di monopolio od oligopolio, esisterebbero misure meno restrittive, come il rafforzamento dei poteri dell’Autorità Antitrust, che darebbero lo stesso risultato con minore impatto sulle libertà garantite dai Trattati.
Sul criterio della proporzionalità, infine, occorrerebbe dimostrare che la limitazione della libertà di stabilimento e degli investimenti, la riduzione della contendibilità del mercato e la minore attrattività del settore producano un beneficio effettivo e palpabile; un assunto tutto da dimostrare.
L’emendamento solleva perplessità anche su un piano diverso, quello dei principi generali del diritto dell’Unione europea.
Negli ultimi anni, il legislatore nazionale ha consentito l’ingresso delle società di capitali nel settore farmaceutico, inducendo numerosi operatori a elaborare piani industriali e programmi di investimento sulla base della disciplina vigente.
Una modifica così significativa delle regole del mercato, se introdotta senza un adeguato regime transitorio e non accompagnata da una puntuale dimostrazione di necessità, rischia di compromettere la prevedibilità del quadro normativo e il legittimo affidamento degli operatori.
Il tema è molto concreto, il contesto attuale infatti comprende operatori che puntano a mille farmacie in Italia e sono in trattativa per acquisizioni significative e hanno per questo elaborato piani industriali sulla base delle regole oggi vigenti.
L’emendamento, allo stato attuale, è formulato come una mera raccomandazione al Governo.
In sede di adozione del decreto legislativo la norma potrebbe prendere forma definitiva e il legislatore dovrà dimostrare idoneità, necessità e proporzionalità della misura.
Se non vi riuscisse, gli scenari possibili sono due:
Il Governo ha tempo fino al 31 dicembre 2026 per emanare i decreti attuativi del DDL delega.
Il cantiere del Testo Unico Farmaceutico è aperto, e l’emendamento sulle catene del capitale è uno dei nodi più delicati che il legislatore delegato dovrà sciogliere prestando la dovuta attenzione, al vincolo europeo.
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